Radiografía a la dispersa legislación sobre comunicaciones que existe en Chile

Informe Artículo XIII

La Fundación Pro Acceso de Chile participó en la elaboración del informe “Artículo XIII”sobre Regulación de medios en América Latina, elaborado por la Alianza Regional por la Libre Expresión e Información. El nombre del documento hace referencia al artículo 13 de la Convención Americana relativo al derecho humano a la comunicación. En el capítulo sobre Chile se da cuenta de una legislación fragmentada, que contiene importantes asimetrías de poder entre un sector comercial robusto, un actor público de pluralismo limitado, y un segmento comunitario restringido y sobreregulado.

En la introducción del documento se ofrece una visión sobre la creciente importancia que adquiere una perspectiva de derechos en las comunicaciones, y que sea capaz de abarcar de una manera coherente, tanto el fenómeno de concentración de la propiedad, como la naturaleza del rol regulador que deberían desempeñar los estados. El texto sostiene que “en caso de regularse el funcionamiento de los medios de comunicación (…) el rol que toma el Estado es de proteger el pluralismo de opiniones y circulación de información como parte de los principios necesarios para el respeto del derecho de la libre expresión”, y profundiza que “en un Estado los medios de comunicación tienen una tarea fundamental para una sociedad democrática, la de transmitir toda clase de informaciones y opiniones sobre asuntos de interés general que el público tiene derecho a recibir y valorar de manera autónoma.”

De este modo el informe concilia tanto el respeto por la libertad y la autonomía del público, que no necesita de un “gran hermano” que le filtre contenidos, pero sí de un estado democrático que sea capaz de legislar en favor del pluralismo y en contra la concentración del mercado y el monopolio.

Situación de Chile

La investigación da cuenta de la existencia en Chile de un marco normativo fragmentado, y que a menudo no distingue entre comunicaciones y telecomunicaciones. Un marco donde por un lado se afirma la libertad económica de fundar medios , mientras por otro el Estado busca supervigilar los medios públicos y los actores sociales que deseen realizar proyectos comunicativos.

Se destaca que bajo el actual Gobierno, por primera vez se busca dar una mirada más global a las telecomunicaciones, con el proyecto de ley que crea una Superintendencia encargada de esta área, y que viene a establecer una necesaria separación de competencias y roles que se encuentran actualmente concentrados en la  Subsecretaría de Telecomunicaciones. “El proyecto tiene por objeto crear un órgano independiente que concentre las funciones de fiscalización, sanción, autorización y fijación tarifaria y no como ocurre hoy en la actualidad en que además de estas funciones, la Subsecretaría de Telecomunicaciones (SUBTEL70) es la encargada de llevar adelante la creación de políticas públicas y regulación en el sector de telecomunicaciones. Lo anterior, es denominado en el mensaje presidencial como una “competencia de tensión”, tanto institucional como práctica”, resume el documento.

En el análisis del régimen de concesiones del espectro radioeléctrico, este se encuentra normado principalmente por la Ley General de Telecomunicaciones, pero ha sido complementado por otros cuerpos legales como la Ley de Radios Comunitarias. Por eso, mientras una emisora comercial sólo es sometida a la evaluación de su proyecto técnico, una estación comunitaria además debe acreditar su finalidad social previo informe de la SEGEGOB. Estos criterios también se reproducen a la hora de renovar un licencia, donde para ambos casos opera el llamado “derecho preferente”. “La renovación de la concesión en ambos casos se realiza otorgándoles un derecho preferente para su asignación, siempre que iguale la mejor propuesta técnica que asegure una óptima transmisión o excelente calidad de servicio. En el caso de radios comunitarias, siempre que siga sujeto al cumplimiento de los fines comunitarios que originaron la concesión”.

Esta situación remite al origen histórico de la Subsecretaría de Telecomunicaciones, que nació en  en el contexto del rediseño institucional de las dictadura para desregular las telecomunicaciones. Por ello el rol tutelar fue dejado en manos de un “organismo técnico” que no responde a las cuestiones “políticas” que plantea la Libertad de Expresión y el pluralismo.  Esta visión se realizó a tal punto que la Subsecretaría precedió y dio origen a la legislación sectorial que tomó la forma de una “Ley general de Telecomunicaciones”, aunque de hecho es un instrumento de regulación de los medios de comunicación audiovisuales. En efecto, muchas de las modificaciones posteriores, como el régimen de concesiones, las radios de “mínima cobertura”, y los fondos de fomento para medios regionales, vinieron a asumir el papel político que antes no se reconocía en la regulación, aunque se mantuvo siempre supeditado al marco general “técnico”.

En contraste, la legislación sobre televisión contempla un organismo especial con rango constitucional como el Consejo Nacional de Televisión. Esta entidad asumió su actual estatus dentro de la Constitución de 1980, donde la televisión parece ser un medio especialmente peligroso que se hace necesario supervigilar. El consejo actualmente está facultado para otorgar concesiones y regular democráticamente contenidos, aunque en la definición de sus funciones legales se mantienen resabios de su carácter original más cercano a una especie “policía valórica”: “Los servicios limitados de televisión se ajusten estrictamente al ‘correcto funcionamiento’, entendiendo por tal el permanente respeto, a través de su programación, a los valores morales y culturales propios de la Nación; a la dignidad de las personas; a la protección de la familia; al pluralismo; a la democracia; a la paz; a la protección del medio ambiente, y a la formación espiritual e intelectual de la niñez y la juventud dentro de dicho marco valórico”.

Nótese que  los valores de la Nación se anteponen a la dignidad de las personas, y la protección de la familia al pluralismo…

En la vereda del frente también se sitúan las normas que rigen a las radios comunitarias. Se destaca que en la actualidad está en marcha un proceso de transición desde las emisoras de “mínima cobertura” a la nueva Ley de Servicio de Radiodifusión Comunitaria, la cual si bien mejora algunas condiciones técnicas, persiste en graves condiciones discriminatorias en contra de estos medios. El documento recuerda las recomendaciones de la Relatoría de Libertad de Expresión de la CIDH, que apuntan a la aplicación de estándares internacionales y a poner fin a persecución penal de las estaciones sin concesión.

“Resulta imprescindible que se remuevan todas las restricciones desproporcionadas o discriminatorias que impidan que los operadores de radio y televisión, en cualquiera de sus modalidades, puedan acceder a las frecuencias y cumplir cabalmente con la misión que tienen asignada. En este sentido, los marcos regulatorios estatales deben establecer procesos de asignación de licencias o frecuencias que sean abiertos, públicos y transparentes, sometidos a reglas claras y pre establecidas y a requisitos estrictamente necesarios, justos y equitativos”, asimismo sugiere que “es esencial que todo el proceso de asignación y regulación esté orientado por un órgano técnico independiente del gobierno, que goce de autonomía frente a presiones políticas coyunturales, que se encuentre sometido a todas las garantías del debido proceso y que se someta al control judicial”.

Sobre los medios públicos se menciona la existencia de radios universitarias pertenecientes a las Universidades del Estado, y Televisión Nacional de Chile, cuya misión pareciera estar tensionada por el balance entre una objetividad del empate y un pluralismo binominal. Respecto a los proyectos que buscan modificar su rol, la investigación destaca la opinión de la periodista Perla Wilson que advierte sobre qué refuerza su carácter público y que no: “Hay un asunto de fundamento sobre el modelo de TV pública que parece clave reponer y ahondar en el debate ciudadano, que son los principios de autonomía, pluralismo y diversidad, que están en la base de la construcción de un modelo de TV pública y cabe volver a preguntarse si el
autofinanciamiento impuesto a TVN ha contribuido o no a reforzar su función pública”.

El informe recaba también el estado de la discusión sobre la Televisión Digital, en un escenario donde los actores establecidos ya empezaron a operar, pese a qué aún la ley no está aprobada.

Finalmente, y entre otros temas, el documento aborda la concentración de la propiedad, especialmente en el dial FM, y en particular a partir de la conformación del Grupo Prisa con 11 cadenas radiales.  En este aspecto se destaca el incumplimiento del “principio de reciprocidad” de las inversiones extranjeras en medios de comunicación que contiene la Ley de Prensa. “Las concesiones para radiodifusión sonora de libre recepción solicitadas por personas jurídicas con participación de capital extranjero superior al diez por ciento, sólo podrán otorgarse si se acredita, previamente, que en su país de origen se otorga a los chilenos derechos y obligaciones similares a las condiciones de que gozarán estos solicitantes en Chile. Igual exigencia deberá cumplirse para adquirir una concesión ya existente. La infracción al cumplimiento de esta condición significará la caducidad de pleno derecho de la concesión”.

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